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    2019年國際主要形勢及我國的外交政策

    時間:2020-06-05 來源:思想理論教育導刊 本文字數:8297字
    作者:趙曉春 單位:國際關系學院國際政治系

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      摘    要: 2019年是國際關系動蕩加劇、挑戰上升、不確定性凸顯的一年。世界主要大國之間的戰略博弈持續升溫,以“美國優先”為外交基本原則的特朗普政府將中國排在競爭對手的首位,中美戰略博弈在經濟、政治、安全等領域全面展開,美俄關系深陷僵局轉圜無望,美歐之間矛盾擴大裂痕加深。地區熱點問題復雜多變,或是仍處于緊張狀態;或是雖出現一些積極變化,但并未取得實質性成果,維護地區和平與穩定依然任重而道遠。全球治理步履維艱,個別大國肆意破壞全球治理機制與規則,全球性挑戰日趨嚴峻,致使全球治理供求失衡,赤字凸顯,進展緩慢。面對錯綜復雜的國際形勢,中國外交開拓進取,砥礪前行,對外開放取得新的重大進展,與主要大國關系保持了總體穩定,與周邊國家關系實現了全面改善和發展,在多邊外交領域積極發聲,影響不斷擴大,為國家發展建設與世界和平進步作出了重要貢獻。

      關鍵詞: 國際形勢; 大國關系; 地區安全; 全球治理; 中國外交;

      2019年是國際關系動蕩加劇、挑戰上升、不確定性凸顯的一年。在現實主義思潮回歸,單邊主義、保護主義、民粹主義逆流涌動,個別大國大搞強權政治的背景下,大國戰略博弈持續升溫,地區安全形勢復雜難解,全球治理步履維艱,國際社會面臨諸多挑戰。面對錯綜復雜的國際形勢,中國外交開拓進取,砥礪前行,取得了一系列新成果,為國家發展建設和世界和平進步作出了重要貢獻。

      一、大國戰略博弈持續升溫

      伴隨著近年來國際關系中現實主義和權力政治思潮的回歸,以及對于國際政治中大國競爭關注度的迅速上升,2019年世界主要大國之間長期存在的結構性矛盾繼續發酵,大國戰略博弈與競爭持續升溫,并表現出如下幾個特點。
     

    2019年國際主要形勢及我國的外交政策
     

      首先,美國成為當今國際關系中大國戰略博弈加劇的主要策動者和推手。世界多極化和非西方力量的迅速上升,國際力量對比繼續朝著不利于美國的方向發展,美國國內彌漫著明顯的霸權衰落的焦慮感,這是美國特朗普政府加劇大國競爭的主要國際國內背景。基于“美國優先”原則,奉行單邊主義、保護主義、民族主義、極限施壓的外交策略,謀求以較少成本獲取更多收益,是特朗普政府激化大國矛盾的重要原因。此外,特朗普政府中,參與國家安全與外交決策的團隊成員多為以強硬著稱的鷹派人物,美國兩黨、府院、政治精英在美國面臨挑戰的認識與戰略選擇上的趨同與合流,也是導致特朗普政府成為大國競爭主要推手的不容忽視的原因。

      其次,大國戰略博弈升溫主要表現在中美、美俄兩對大國關系中,而這其中,又以中美戰略博弈的升級與加劇最為突出。美國在對其大國競爭對手的排序上,已明確將中國列為首位。2019年底,美國國防部長馬克·埃斯珀在紐約外交學會發表演講時指出:“如今,美國及其盟友努力建立的以規則為基礎的國際秩序正在受到考驗??現在國防部的首要重點中國排第一,俄羅斯排第二。”[1]正是基于這一戰略判斷,2019年,美國以“極限施壓”的方式升級與中國的貿易摩擦,將包括華為在內的200余家中國高科技企業列入實施制裁的美國實體清單,將中國列為“匯率操縱國”,限制中國企業在美國的投資并購,收緊高科技領域的留學生簽證與中美學術交流。在政治領域,干涉中國內政,公然插手中國香港、新疆、臺灣事務。美國國會參議院與眾議院分別通過“香港人權與民主法案”“2019年維吾爾人權政策法案”;利用臺灣問題挑戰中國政府底線,對臺出售價值22.2億美元的武器,美海軍艦只頻繁穿越臺灣海峽。在國際層面,美國繼續大力推進針對中國的印太戰略,引導其北約盟國“共同應對”中國的“挑戰”。12月13日,中美雙方歷經22個月的談判,就中美第一階段經貿協議文本達成一致,在管控中美經貿領域分歧,促進中美經貿關系穩定發展方面,邁出了重要積極的一步。但這一協議的達成,沒有也不可能消弭中美之間的結構性矛盾,中美之間的戰略博弈與競爭在今后一個時期內仍將持續下去。

      2019年,俄羅斯總統普京與美國總統特朗普在G20大阪峰會期間舉行了會晤,美國國務卿蓬佩奧與俄羅斯外長拉夫羅夫也實現了互訪,但兩國高層的互動未能導致兩國關系“重啟”,對抗與競爭依然是美俄關系的主基調。美國繼續強化對俄經濟制裁,指責俄羅斯干預2016年美國大選,對俄羅斯赴美官員拒發簽證。美俄圍繞烏克蘭、敘利亞、伊朗等問題繼續開展地緣政治較量,就《美蘇消除兩國中程和中短程導彈條約》(簡稱《中導條約》)的存廢及《開放天空條約》的實施展開交鋒。在美國將俄羅斯視為主要競爭對手、兩國之間嚴重缺失戰略互信的背景下,美俄緊張關系在短期內難有轉圜。

      美歐在一系列重大問題上矛盾凸顯也是過去一年大國關系變化的一個突出特點。在經貿領域,針對美國對歐盟輸美產品加稅的計劃,歐盟明確表示要采取對等反擊措施;在伊核問題上,法德英等國建立了去美元化的對伊朗“貿易結算支持機制”,通過“以物易物”的方式與伊朗進行貿易并進而維護伊核協議;在烏克蘭問題上,法國與德國撇開美國聯手俄羅斯、烏克蘭重啟“諾曼底模式”;在排除華為5G設備問題上,德、法等國均表示不會追隨美國,德國總理默克爾呼吁歐盟在中國5G問題上統一立場;在經波羅的海直接連通俄羅斯與德國等西歐國家的北溪2號天然氣管道項目問題上,德國等西歐國家頂住了美國的制裁壓力積極推進;特別是對于作為美歐大西洋聯盟支柱的北大西洋公約組織,法國總統馬克龍在北約倫敦峰會召開之前,突發北約正在經歷“腦死亡”這一驚人之語,不僅反映了戴高樂主義在法國外交中的回歸,而且震動了大西洋兩岸。雖然馬克龍此說并不意味著美歐大西洋聯盟將就此分道揚鑣,但它無疑反映了美歐之間裂痕的擴大,以及歐洲國家在外交、安全、防務問題上謀求“歐洲戰略自治”的發展趨向。

      再次,大國戰略博弈升溫還突出表現在軍備競賽方面。2019年,主要大國紛紛增加軍費開支,加大新式武器研發力度,并將軍備競賽延伸至太空和網絡空間。12月,美國國會批準了2020財年國防授權法案,國防支出再創紀錄,達7 380億美元,比上一財年增長約2.8%。法案批準了特朗普政府提出的成立太空軍計劃,使之成為美國第六大軍種,并授權美國太空司令部設立必要的機構和太空系統采購機制。法案還確定了美軍網絡戰技術開發的7個重點投資方向,并編列28億美元的研發采購預算。在退出《中導條約》之后,美國分別于8月和12月兩次試射被《中導條約》禁止的中程巡航導彈和中程彈道導彈。針對美國強化軍備的動向,俄羅斯也加快推進武器更新計劃,研制試射高超音速“鋯石”反艦導彈,并于11月將兩枚能夠突破美國導彈防御系統的“先鋒”高超音速洲際彈道導彈投入戰備值班。令人擔憂的是,作為美俄之間最后一項重要的核武器控制條約的《新削減戰略武器條約》將于2021年2月到期。對此,已有多名白宮官員透露,特朗普總統并不準備續簽這一到期的條約。如果這一條約屆時失效,無疑將會對美俄核軍控以及國際核安全產生嚴重的負面影響。

      二、地區安全形勢復雜多變

      2019年,地區安全形勢復雜多變。諸多熱點問題或是仍處于緊張狀態,解決前景不明;或是雖出現一些積極變化,但并未取得實質性成果,國際社會所致力于實現的地區和平與穩定依然任重而道遠。

      作為朝核問題主要當事國的朝美兩國關系在2019年經歷了一個由熱變冷的反復過程。2月27日至28日,朝鮮國務委員會委員長金正恩與美國總統特朗普在越南河內舉行第二次朝美領導人會晤。6月30日,特朗普在板門店與金正恩會面,并一度跨過朝韓軍事分界線,成為首位在任期間進入朝鮮境內的美國總統。然而,由于朝美兩國在解除對朝制裁和采取無核化措施方面存在分歧,兩國領導人的良性互動未能取得實質性進展,朝美10月在瑞典舉行的工作磋商無果而終。12月7日和13日,朝鮮先后兩次宣布在西海衛星發射場成功進行“重大試驗”,進一步增強了朝鮮的“戰略核遏制力”。據有關機構研判,朝鮮的試驗可能是為洲際彈道導彈測試新引擎,目的是以壓促談。對此,特朗普發推文稱,金正恩如果以敵對方式行動,他可能會失去很多甚至全部。在朝美緊張關系再度升溫的情況下,雙方打破對話僵局重啟工作磋商的前景不明。

      伊核問題全面協議正面臨嚴峻考驗。退出伊核協議的美國在2019年繼續對伊朗實施最高級別的經濟制裁,給伊朗經濟造成嚴重損害。作為回應,2019年5月,伊朗宣布中止履行伊核協議部分條款,采取的行動包括突破低豐度濃縮鈾存量、濃縮鈾豐度的限制,啟動和研發更為高效的離心機,重啟根據伊核協議應該關閉的福爾多鈾濃縮工廠。更為引人關注的是,2019年以來,海灣地區發生多起油輪和商船遇襲、遭攔截或扣押事件,美國將這些事件歸咎于伊朗,并作出一系列有針對性的軍事安排。伊朗在否認美方指控的同時,予以強硬回應,甚至在霍爾木茲海峽附近擊落一架美軍“全球鷹”無人機,幾乎釀成美伊直接軍事沖突。在美國持續加大對伊朗經濟制裁和軍事施壓力度的背景下,伊朗核問題解決的前景渺茫,并存在著美伊對峙“擦槍走火”,對抗全面升級的可能。

      烏克蘭東部危機問題在2019年迎來解凍契機。在對東部地位問題持相對溫和立場的澤連斯基當選烏克蘭新總統、俄羅斯謀求歐盟放松甚至解除對俄經濟制裁等因素的共同推動下,俄烏雙方相互釋放善意,在“停火”“交換戰俘”“歸還扣押船只”等多個沖突問題上取得一定進展,地區緊張局勢得到緩和。12月9日,俄烏德法第六次“諾曼底模式”四國峰會在中斷3年后在法國舉行,峰會在“沖突區局勢穩定的當下措施”“明斯克協議政治條款落實措施”和“后續工作”等問題上達成共識,取得的成果超出外界預期。但另一方面,這些已經達成的解決措施能否順利落實,烏克蘭國內不同黨派主張不一,特別是被排除在“諾曼底模式”峰會之外的美國出于遏制俄羅斯的需要是否會橫生枝節干擾阻撓,都是影響烏克蘭問題順利解決的變數和不確定性因素。

      一直謀求從阿富汗撤軍脫身的特朗普政府與塔利班自2018年以來舉行了9輪談判,始終未能取得突破性進展,雙方間的軍事沖突不斷。11月28日特朗普突訪駐阿富汗美軍,與阿富汗總統加尼會面,并宣布與塔利班重啟和平談判。但12月12日駐阿美軍所在的巴格拉姆空軍遭到塔利班襲擊,美方再次暫停了談判。由于特朗普政府與塔利班都謀求簽署有利于己的和平協議,在美軍撤軍等關鍵問題上的分歧難以彌合,阿富汗問題政治解決的前景依然不明朗。

      三、全球治理步履維艱

      2019年,全球治理步履維艱,面臨嚴峻挑戰。這種挑戰,既反映在個別大國肆意破壞全球治理機制與規則,致使全球治理供求失衡,治理赤字凸顯;也表現在面對多樣化的嚴峻的全球性挑戰,全球治理言易行難,進展緩慢。

      在導致全球治理機制失靈、供求失衡問題上,作為當今世界頭號強國的美國應負主要責任。自特朗普政府上臺以來,美國政府在一系列全球治理問題上奉行“美國優先”的單邊主義,依仗實力謀求本國利益的最大化,拒不承擔或要求減少美國應承擔的責任,對于不符合美國國家利益的全球治理機制和規則,或是抵制,或是退出,致使全球治理陷入困境。

      聯合國作為當今世界最為重要的普遍性國際組織,在全球治理中發揮著不可替代的重要作用。而特朗普政府卻以聯合國的許多行動不符合美國利益為借口,拒不足額繳納聯合國會費。2019年,美國作為承擔了聯合國22%的常規預算以及28.47%的維和預算的第一大會費國,拖欠的聯合國會費一度高達10.55億美元,致使聯合國面臨嚴重的財政困難,聯合國的正常運轉受到嚴重影響,聯合國在全球治理領域所發揮的作用也受到削弱。

      在國際安全領域,2019年8月2日,美國正式宣布退出《中導條約》。11月4日,美國正式啟動退出應對全球氣候變化的《巴黎協定》程序,成為退出《巴黎協定》的唯一國家。美國退出《中導條約》,嚴重沖擊了國際軍控體系,開啟了新一輪軍備競賽的閥門,危及世界安全。而美國作為世界最大的溫室氣體排放國之一,退出《巴黎協定》,將對《巴黎協定》的普遍性構成嚴重傷害,動搖以《巴黎協定》為核心的國際氣候治理體制的基礎,遲滯國際社會推進氣候治理的進程。

      在經貿領域,特朗普政府以是否符合美國霸權和利益作為判定“公平貿易”的標準,無視以規則為基礎的多邊貿易體系,在對外經貿關系中奉行單邊主義、霸凌主義,與美國十大貿易伙伴國中的九個或是開打貿易戰,或是矛盾加劇。針對世界貿易組織上訴機構屢次作出不利于美國的裁決,美國在近兩年29次動用一票否決權,阻撓上訴機構遴選補充新法官,試圖以世貿組織上訴機構存亡為籌碼,要挾世貿組織成員國同意美國對世貿組織的改革方案。美國的阻撓致使到12月11日,上訴機構在任法官只剩下一位,不能達到爭端解決機制所規定的每起案件至少需要3名法官進行審理的要求,世貿組織上訴機構陷入“停擺”。上訴機構具有對國際貿易爭端的終審判決權,是世貿組織貿易爭端解決機制的重要組成部分,對于維護多邊貿易體制的穩定性、權威性、有效性,維護以規則為基礎的世界貿易秩序至關重要。它的停擺,致使多邊貿易體制遭受自世貿組織成立以來最沉重的打擊,其約束成員遵守國際貿易規則的能力將大大削弱。正如世貿組織總干事阿澤維多所指出的,全球貿易規則得不到切實履行,世界經濟就將倒退回“叢林法則”時代。[2]

      由于美國單邊主義作祟,以及世界主要大國之間、發達國家與發展中國家之間的觀念差異和利益沖突,直接導致全球治理進展緩慢,國際社會面臨的全球性挑戰依然嚴峻。

      國際反恐形勢不容樂觀。據澳大利亞智庫經濟與和平研究所(IEP)發布的年度恐怖主義全球形勢報告,近幾年來,全球范圍恐怖主義造成的傷亡人數在下降,但遭受恐怖襲擊的國家有所增加;恐怖主義意識形態繼續在蔓延和擴散;除伊斯蘭恐怖主義以外,極右派政治恐怖主義的威脅不斷上升。2014年至2018年,極右派組織恐怖襲擊增加了320%。2019年初至9月底,已有77人死于極右派恐怖主義,凸顯了國際社會反恐斗爭的復雜性與長期性。

      在全球氣候變暖加劇的情況下,全球氣候變化治理的動力不足,進程緩慢。11月25日,聯合國新發布的《溫室氣體公報》顯示,2018年,地球大氣中溫室氣體的濃度又創歷史新高,增幅高于過去10年的平均增幅,且“沒有任何減緩的跡象”。聯合國環境規劃署稱,各國政府當前的減排計劃與達到將升溫幅度控制在1.5攝氏度目標之間,存在巨大差距。[3]12月12日至15日,聯合國氣候變化大會在西班牙馬德里召開。盡管大會為達成協議而延期閉幕兩天,但因談判各方分歧嚴重,大會未就《巴黎協定》第六條國際碳市場機制實施細則談判這項核心任務,以及發達國家和發展中國家在減排責任和資金安排等重要問題上達成共識。這一結果令有關各方深感失望,也預示著國際社會在氣候安全治理問題上還必須付出艱苦的努力。

      四、中國外交砥礪前行

      2019年,面對錯綜復雜、風云變幻的國際局勢,中國外交以構建新型國際關系和人類命運共同體為目標,秉持合作共贏的原則,開拓進取,砥礪前行,對外開放取得新的重大進展,與主要大國關系在保持穩定基礎上又有新的發展,與周邊國家關系實現了全面改善和發展,在多邊外交領域積極發聲,影響不斷擴大。此外,中國與所羅門群島和基里巴斯建交,建交國總數上升至180個,“一個中國”的共識在國際上愈發鞏固。

      持續深入推進“一帶一路”國際合作、舉辦中國國際進口博覽會,是中國堅持對外開放、促進共同繁榮發展的兩面鮮明旗幟。2019年4月,中國成功舉辦了第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。包括中國在內,38個國家的元首和政府首腦等領導人以及聯合國秘書長和國際貨幣基金組織總裁共40位領導人出席圓桌峰會。來自150個國家、92個國際組織的6 000余名外賓參加了論壇。會議在多雙邊合作、建立多邊合作平臺、投資與融資、地方政府與企業開展合作等領域,共取得了6大類283項成果,反映了“一帶一路”合作倡議已從“大寫意”進入“工筆畫”階段,“標志著共建‘一帶一路’重心進一步下沉,重點進一步明確,規劃將更加科學,著力將更加精準,必將邁上走深走實、行穩致遠的新征程”。[4]2019年11月5日至10日,作為中國促進全球貿易和世界經濟增長新平臺的第二屆中國國際進口博覽會在上海國家會展中心舉行。來自181個國家、地區和國際組織的3 800多家企業簽約參展,超過50萬境內外專業采購商到會洽談采購,交易采購按一年計,累計意向成交711.3億美元,比第一屆增長23%。[5]中國國際進口博覽會與“一帶一路”國際合作高峰論壇雙輪驅動,交相輝映,展示了中國愿與世界各國共享中國發展紅利的決心,對于推動構建開放型世界經濟產生深遠影響。

      中國與世界主要大國關系在保持總體穩定的基礎上又有新的發展。中俄全面戰略協作伙伴關系不封頂、不設限,在重大國際事務上高度默契,在幾乎所有領域緊密合作。隨著中俄東線天然氣管道于12月2日正式開通運營,黑河公路大橋、同江鐵路大橋通車在即,兩國務實合作又將邁上一個新臺階,進一步夯實中俄全面戰略協作伙伴關系的基礎。

      中日關系在2019年延續了此前一年兩國關系回暖與改善的良好勢頭,高層互動與交流頻繁。第十六次中日安全對話和第二十八次中日外交當局定期磋商、第五次中日經濟高層對話、第十一輪中日海洋事務高級別磋商、中日戰略對話、第六次與第七次中日高級別政治對話、中日高級別人文交流磋商、習近平主席與安倍晉三首相大阪及北京會晤,相繼舉行,助推兩國相向而行,合作深化,危機管控,為兩國關系行穩致遠、持續發展創造了有利條件。

      中歐關系方面,一方面,2019年春歐盟委員會發布《歐盟-中國:戰略展望》文件,將中國視為合作、磋商“伙伴”、“經濟競爭者”和“制度對手”,反映了歐盟對于中國的認知與定位發生了深刻變化。另一方面,中歐合作關系繼續發展并未弱化。3月23日,意大利頂著來自美國的壓力,與中國簽署共同推進“一帶一路”建設諒解備忘錄,成為G7國家中首個加入“一帶一路”倡議的國家。這是中國對歐外交與“一帶一路”發展進程中的一次重大突破。4月,第二十一次中國-歐盟領導人會晤與第八次中國-中東歐國家領導人會晤相繼在布魯塞爾和克羅地亞杜布羅夫尼克成功舉行,兩次會議均取得了重要的積極成果。2019年下半年,歐盟領導人換屆,德國國防部長馮德萊恩就任歐盟委員會主席,比利時前首相夏爾·米歇爾就任歐盟理事會主席。鑒于中歐在諸多領域擁有廣泛共同利益和重要共識,預計歐盟新一屆領導機構仍將保持對華政策的延續性,中歐關系雖面臨挑戰,但有望保持總體穩定和發展。

      中國與周邊國家關系在2019年實現了全面改善和發展。在朝鮮半島方向,習近平主席與朝鮮領導人金正恩在年內實現了互訪,兩國領導人就進一步發展中朝關系深入交換意見,共同開啟中朝友誼新篇章。12月,國務委員兼外交部長王毅在文在寅政府任內首次訪韓,與韓國外交部長官康京和就全面修復受“薩德”風波影響的中韓關系達成共識。第八次中日韓領導人會議在中國成都成功舉行。在東南亞方向,《南海行為準則》單一磋商文本提前完成第一輪審讀,朝著三年完成磋商的目標邁出了關鍵一步。《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)15個成員國于11月4日結束全部文本談判及實質上所有市場準入談判,并將于2020年正式簽署協議。中國與東亞國家在關乎中國與亞太地區國家安全與經貿關系的兩個重要方面均取得重大進展。在南亞方向,10月11日至13日,習近平主席應邀赴印度出席中印領導人第二次非正式會晤、對尼泊爾進行國事訪問,為中印、中尼關系的發展注入了新動力。在中亞方向,習近平主席于6月對吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦進行了國事訪問,進一步深化了中吉、中塔兩國全面戰略伙伴關系。

      站在絕大多數國家的共同利益一邊,堅守國際公平正義,堅定捍衛多邊主義,是過去一年中國外交又一突出特點。在二十國集團領導人峰會、金磚國家領導人會晤、中法全球治理論壇、上合組織峰會、亞信會議、亞洲文明對話大會、東亞合作領導人會議等一系列多邊外交場合,中國主持正義,積極發聲,“堅定維護以聯合國為核心的國際體系,堅定維護以國際法為基礎的國際秩序,堅定維護以世界貿易組織為基石的多邊貿易體制”。[6]在政治解決地區熱點問題、應對氣候變化、打擊恐怖主義、維護網絡安全等重大問題上,中國仗義執言,提出中國方案,推動國際合作,認真履行應盡的國際責任和義務,為共同應對全球性挑戰作出了重要貢獻,彰顯了中國作為負責任大國的良好形象和責任擔當,為推動建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界注入了正能量。

      參考文獻

      [1] 美防長稱中國成為美軍首要重點[N].參考消息,2019-12-15(8).
      [2]世貿組織遭遇一股“寒流”[N].人民日報(海外版),2019-12-14(6).
      [3] 聯合國秘書長古特雷斯警告世界面臨氣候危機“無路可退”[N].參考消息,2019-12-03(8).
      [4] 王毅.新起點新愿景新征程——王毅談第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇成果[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2019-04/29/c_1124429961.htm,2019-04-29/2019-12-20.
      [5] 711.3億美元!第二屆進博會經貿合作成果豐碩[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2019-11/10/c_1125214655.htm,2019-11-10/2019-12-20.
      [6] 王毅.乘風破浪,堅定前行——在2019年國際形勢與中國外交研討會開幕式上的演講[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1724297.sh tml,2019-12-13/2019-12-20.

      原文出處:趙曉春.2019年國際形勢與中國外交[J].思想理論教育導刊,2020(01):63-67.
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