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    國內違法建筑強制拆除立法實踐探究

    時間:2020-06-08 來源:內蒙古大學 本文字數:5785字
    作者:譚少春 單位:內蒙古大學

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      摘  要
      
      世界范圍內的違法建筑強制拆除執行模式,主要有行政主導的執行模式和司法主導的執行模式兩種。我國采用的是司法主導的執行模式,為了平衡效率與公平,同時賦予行政機關一定范圍內的自行強制執行權。在這種模式下,違法建筑強制拆除以申請法院執行為原則,行政機關自行執行為例外。但因我國現階段違法建筑大量存在,執行機關案件多而人、物、財配置有限,且有權自行拆除違法建筑的行政機關較少,司法機關對行政機關提起的違法建筑強制拆除申請往往無力執行。


    國內違法建筑強制拆除立法實踐探究
     
      
      本文從違法建筑的概念入手,分析其構成要件等理論問題。針對我國違法建筑強制拆除立法和實踐中的問題,對其他國家及特定地區違法建筑強制拆除進行考察,認為應從以下幾方面完善我國違法建筑強制拆除體系。從立法方面,就明確違法建筑的定義,限定違法建筑的認定主體,明確違法建筑執行主體,建立違法建筑強制拆除應急程序,規范行政機關的執法權,完善對違法建筑行為人的懲處機制等提出完善建議。從規范違法建筑強制拆除配套機制方面,就確立以政府為主導的聯動執行機制,建設專業化的違法建筑強制拆除執行隊伍,完善違法建筑強制拆除多元化監督體系等方面提出建議。以期對我國違法建筑強制拆除制度的完善有所裨益。
      
      關鍵詞:   違法建筑;強制拆除;認定;行政強制執行 。
      
      ABSTRACT
      
      There are two types of enforcement modes for illegal construction of illegal  buildings  worldwide,  mainly  including  executive-led  execution mode  and  judicial-led  execution  mode.  China  adopts  a  judicial-led execution  model,  in  order  to  balance  efficiency  and  fairness,  and  at  the same  time  give  the  administrative  organs  a  certain  degree  of self-enforcement. In this mode, the illegal building is forcibly removed to apply  for  court  enforcement,  and  the  administrative  agency  isself-executing.  However,  due  to  the  large  number  of  illegal  buildings  in China at present, there are many cases in the executive organs, and there are  few  people,  property  and  wealth,  and  there  are  few  administrative organs  that  have  the  right  to  dismantle  illegal  buildings.  The  judicial authorities  often  fail  to  apply  for  forced  removal  of  illegal  buildings. carried out.
      
      This paper starts with the concept of illegal building and analyzes the theoretical issues such as its constituent elements. In view of the problems in the  legislation and  implementation status  of the  illegal construction of illegal  buildings  in  China,  the  investigation  on  the  forced  dismantling  of illegal buildings in other countries and specific areas is considered, and it is believed  that  the  system  of  forced  removal  of  illegal  buildings  in  China should  be  improved  from  the  following  aspects.  From  the  aspect  of legislation, the definition of illegal buildings is defined, the main body of illegal  buildings  is  defined,  the  main  body  of  illegal  construction  is clarified, the emergency procedures for forced removal of illegal buildings are  established,  the  law  enforcement  power  of  administrative  organs  isstandardized, and the punishment mechanism for illegal construction actors is  improved.  Improve  the  recommendations.  From  the  aspect  of standardizing the  mandatory demolition supporting  mechanism  for illegal buildings,  it  has  established  a  government-led  linkage  implementation mechanism,  constructing  a  specialized  illegal  construction  demolition enforcement team, and improving the diversified supervision system for the illegal demolition of  illegal buildings. In  order to  improve  the  system  of forced demolition of illegal buildings in China.
      
      KEY  WORDS:    illegal  building;  forced  demolition; identification; administrative enforcement 。
      
      緒 論
      
      隨著城市化進程,近年來我國土地、房產升值較大,違法建筑亦呈蔓延之勢發展。強制拆除作為違法建筑治理中的重要手段,社會關注度高、涉及利益主體多、社會影響面大,是各國及各地區行政管理中的焦點和難點。違法建筑強制拆除極易引發惡性事件,如 2009 年四川省成都市唐福珍自焚事件,2011 年河南省鄭州市王好榮母親自焚事件等。即便是作為發達國家的英國,也曾因強制拆除愛爾蘭吉普賽人非法定居點而矚目世界。與此同時,違法建筑強制拆除相關法律問題也受到行政法學理論界和實務界的共同關注。
      
      本文以我國違法建筑強制拆除法律問題研究為題,對行政法學理論與違法建筑強制拆除有深刻的理論意義與現實意義。研究違法建筑強制拆除,有助于豐富我國行政強制執行理論,完善違法建筑強制拆除理論體系,為解決違法建筑強制拆除立法與實施中的問題提供理論支撐。同時,分析我國違法建筑強制拆除立法和實施中的問題及成因,有實現高效率、低成本地違法建筑強制拆除,規范行政機關執行權,保障被拆除人合法權益的現實意義。
      
      目前我國行政法學理論界對違法建筑強制拆除的研究成果中,專門研究違法建筑強制拆除的著作較少,且多是從違法建筑治理的角度研究強制拆除程序。研究違法建筑強制拆除的論文較多,但欠缺對違法建筑執行主體、執行程序的具體研究。同時,違法建筑強制拆除的理論研究與我國違法建筑強制拆除普遍存在的問題脫節,無法滿足違法建筑強制拆除的實踐需要。相比我國,其他國家及特定地區對違法建筑強制拆除的研究起步更早,研究內容和成果也較為豐富,隨著對違法建筑強制拆除理論研究的成熟與體系化,其相關立法也較為完善,只得研究借鑒。
      
      本文在現有研究成果的基礎上,采用理論與實踐相結合的研究方法,通過分析我國違法建筑強制拆除現行立法、規定及其存在的問題,并結合違法建筑強制拆除的實施現狀,在考察借鑒其他國家及特定地區相關立法經驗的基礎上,提出完善違法建筑強制拆除制度的建議。本文創新之處在于:提出建立違法建筑強制拆除應急程序,將違法建筑強制拆除權賦予行政機關,通過社會協助查處違法建筑。希望為強制拆除在我國違法建筑治理中發揮作用,貢獻自己的綿薄之力。
      
      一、違法建筑強制拆除基本問題。
      
      厘清法律概念的發展軌跡、概念及性質,對于研究一個法律制度尤為重要。
      
      唯有如此,才能深入把握這一制度的本質和規律,以期制定出相應的法律規范對社會關系作出實事求是的調整。在分析違法建筑強制拆除基本問題的基礎上,才能針對我國違法建筑強制拆除現存問題提出完善建議。
      
      (一)我國違法建筑強制拆除的歷史沿革。
      
      我國對違法建筑的管理經歷了從行政命令到法律規制的發展過程,違章建筑的稱謂主要存在于一定的歷史階段。為使立法統一,現應統稱為違法建筑。
      
      1.規范性文件中的違章建筑和違法建筑用詞考察 。
      
      我國法律法規等規范性文件未權威界定“違章建筑”與“違法建筑”,二詞長期混用。本文認為違法建筑的范圍小于違章建筑,法律意義也遠遠嚴格于違章建筑。從我國現有規定而言,違反效力等級在規章之下的,不應以違法建筑處理。
      
      立法中應統一使用“違法建筑”的稱謂,以改善目前由于規范性文件中稱謂不一帶來的執法混亂,從而維護法律的嚴肅性。為論證這一觀點,該部分內容對新中國成立后,與“違章建筑”、“違法建筑”相關規范性文件進行梳理,考察“違章建筑”與“違法建筑”在規范性文件中的用詞及其發展。
      
      自 1950 年起,國務院就以通知等規范性文件對違法建筑進行規范與治理。如1950 年《鐵路留用土地辦法》、1956 年《建筑安裝工程安全技術規程》等,這一時期的文件中,大多未直接使用“違章建筑”與“違法建筑”的表述。
      
      “違章建筑”一詞最早出現,是在 1980 年經國務院批轉《中央氣象局關于保護氣象臺站觀測環境的通知》中。此后,“違章建筑”及其類似表述,如“違章建設”等頻繁出現于相關文件中。包括 1984 年《城市規劃條例》、1987 年《關于加強城市建設工作的通知》、1988 年《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》、1991 年《城市房屋拆遷管理條例》、1998 年《城市房屋權屬等級管理辦法》、2001 年《城市房屋拆遷管理條例》等。
      
      “違法建筑”一詞最早出現,是在 1983 年《城鎮個人建造住宅管理辦法》中。在此之前及之后的一段時間里,在我國規范性文件中也使用“違法建筑”類似表述。此外,1990 年《城市規劃法》、1999 年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、2002 年《水法》、2011 年《國有土地上房屋征收與補償條例》、2012 年《行政強制法》等規范性文件中,多用“違法建筑”、“違法建筑物”的表述。
      
      我國規范性文件中“違章建筑”與“違法建筑”的出現與發展,具有以下特點:第一,“違章建筑”一詞在我國規范性法律文件中早于“違法建筑”出現;第二,“違章建筑”與“違法建筑”在很長的時間內,混用于我國規范性法律文件之中;第三,值得注意的是,法律當中最先使用的是“違法建筑物”這一表述,而非“違章建筑”或其類似表述;第四,1990 年以后,立法中“違法建筑”的表述逐漸多于“違章建筑”,至今法律中基本都用“違法建筑”這一表述;第五,對違法建筑的管控,我國經歷了從政府通知到部門規章,從部門規章到法規法律的發展過程。
      
      2.違法建筑強制拆除的歷史沿革 。
      
      違法建筑強制拆除一直是公共管理的一項重要問題。強制拆除是違法建筑治理的一項重要手段,是在違法建筑發展到一定階段后才出現。
      
      新中國成立后至 20 世紀 80 年代末期間,受國家生育政策影響,我國人口大幅增長。為滿足居住,這一時期產生了大量的違法建筑。這一時期,國家和地方層面還未針對違法建筑制定相應的強制拆除相關法律法規,違法建筑的治理依賴于國務院發布的“通知”“會議紀要”等行政命令,違法建筑強制拆除多以運動式的方式進行。
      
      80 年代末至 90 年代初,隨著改革開放和經濟發展,違法建筑依然大量存在,在這一時期產生的違法建筑主要是為了生產經營。1984 年《城市規劃條例》的頒布,標志著違法建筑強制拆除有了國家層面的行政法規依據。國務院行政法規中出現“違章建筑”這一表述,對違法建筑責令停止建設、拆除開始有法可依,并且通過嚴格規劃、審查建設用地房屋來制止違法用地和違章建筑,對房屋所有權登記工作中的違章建筑的處理作出了原則性規定。
      
      90 年代之后的一段時間里,由于國家住房制度改革,市場化的商品房制度逐步取代福利分房,公民取得房屋所有權。自此,違法建筑出現了別墅等高檔住宅區內的改建、擴建等新形式。至今,拆除這類違法建筑是行政執法工作中的難點問題。同時,從這一時期開始,依據《城市規劃法》《土地管理法》等,縣級以上地方人民政府或其他行政主管部門,可以申請人民法院對違法建筑予以強制拆除。
      
      2008 年之后,縣級以上地方人民政府在《城鄉規劃法》的授權下,有權責成有關部門執行違法建筑強制拆除。2012 年頒布實施的《行政強制法》,明確將行政機關納入到強制拆除的主體中。至此,我國基本形成了司法主導的執行模式,并沿用至今。在這一模式下,違法建筑的強制拆除以申請司法機關強制拆除為原則,以行政機關自行強制拆除為例外。
      
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      (二)違法建筑認定及相關法律問題.
      1.違法建筑的定義
      2.違法建筑的認定主體
      3.違法建筑的構成要件
      4.違法建筑的分類
      (三)違法建筑強制拆除的性質.
      
      二、違法建筑強制拆除存在的問題及成因分析
      

      (一)違法建筑強制拆除存在的問題
      1.違法建筑概念界定缺失
      2.違法建筑日常監管缺位
      3.違法建筑認定權限交叉
      4.違法建筑執行權配置不符合現實需要
      5.違法建筑強制拆除應急程序缺失
      6.違法建筑強制拆除運動式進行
      (二)違法建筑強制拆除存在的問題的成因
      1.違法建筑強制拆除現行立法不完善
      2.違法建筑強制拆除立法觀念及模式選擇
      3.違法建筑強制拆除執行人員法律意識淡薄
      4.違法建筑強制拆除執行機關人、物、財配置有限
      5.違法建筑強制拆除監督機制不完善
      
      三、其他國家及特定地區違法建筑強制拆除考察及啟示
      
      (一)其他國家及特定地區違法建筑強制拆除考察
      1.德國
      2.我國臺灣地區
      3.美國
      4.新加坡
      5.香港特別行政區.
      (二)其他國家及特定地區違法建筑強制拆除對我國的啟示
      1.對違法建筑嚴管重罰
      2.對違法建筑分類治理.
      3.對違法建筑實行聯合管理.
      4.社會協助機制完善
      5.注重法律知識宣傳
      
      四、完善我國違法建筑強制拆除制度的建議
      
      1.明確違法建筑的定義
      2.限定違法建筑的認定主體
      3.明確違法建筑的拆除主體
      4.建立違法建筑強制拆除應急程序
      5.規范違法建筑強制拆除執法權
      6.完善對違法建筑行為人的懲處方式
      (二)完善違法建筑強制拆除相關配套機制
      1.確立以政府為責任主體的聯動執行
      2.建設專業化的違法建筑強制拆除執行隊伍
      3.完善違法建筑強制拆除多元化監督體系

      結論

      強制拆除在違法建筑治理中有效發揮作用,需要選擇一種科學合理的行政執行模式。無論是行政機關執行模式,還是司法機關執行模式,都有其難以規避的弊端。對我國而言,也沒有哪種模式是完全契合的。甚至在我國違法建筑強制拆除的發展過程中,不同階段適合借鑒的執行模式也可能是不同的。

      在不改變我國現行司法主導行政強制執行模式的前提下,本文認為針對于違法建筑,確立行政機關為單一執行主體,更有利于解決我國當前在違法建筑強制拆除中面臨的問題。重點在于對現行法律體系進行完善,明確違法建筑的定義,由土地、規劃、工程主管部門承擔違法建筑的主要認定職責,在立法中建立違法建筑應急程序,規范行政機關在違法建筑強制拆除中的執法權等。確立以政府為主導的責任主體的聯動執行機制,通過設置市級、區級拆違部門,由土地、規劃、工程等部門派駐人員成立專業化的執法隊伍來實施負責具體實施工作。完善違法建筑強制拆除監督機制,加強行政監督與司法監督,充分發揮群眾的監督、舉報作用,全社會形成違法建筑查處合立。

      毋庸諱言,由于筆者自身研究能力有限,資料掌握不足,對違法建筑強制拆除相關法理問題的研究還不夠深入,提出的相關建議,如建立違法建筑強制拆除應急程序、確立以政府為責任主體的聯動執行機制等,僅論述了其基本模型,缺乏具體程序的探討。違法建筑強制拆除所涉及的法律問題也遠不止本文所述,還有很多問題值得進一步思考。希望在以后的工作、生活和學習中,隨著閱歷的加深,能夠對這一問題有更深入的認識,也希望隨著時間的推移,本文所探討的問題能日趨完善。

      參考文獻

      原文出處:我國違法建筑強制拆除法律問題研究[D]. 譚少春.內蒙古大學 . 2019
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